中国加速全民阅读立法进程，一方面被肯定为填补阅读立法空白，有利于实现公民基本文化权利。另一方面也遭到质疑，有公众和研究者提出：阅读是否需要立法，如不阅读是否会被处罚，阅读法律应如何执行，以及政府是否有权干涉公众阅读的频率、种类和方式等疑问。

之所以出现此类质疑，是因为将全民阅读立法局限在以国家为中心的法律体系中进行探讨，即认为法是“依靠国家强制力保证实施的规范”。纵观阅读立法起步较早的国家可发现，美国、日本等国家出台的阅读相关法案，都是促进法，而非限制法；都是通过说服、激励、自我约束实现立法目标的软法，而非依靠国家强制力保障实施的硬法。所以，探讨全民阅读立法应在公共治理大背景下，以软法为切入视角，探寻全民阅读立法的基本属性、形成原因及有效实施之路。

称为软法原因何在

大多数阅读立法之所以体现为软法规范，其根源在于阅读权的本质。阅读权是文化权利的重要组成部分，与自由权、生命权等其他基本人权一样，彰显着人类自然属性和社会属性的整体需求，满足自身在文化方面的利益和需要。阅读权由应有权利，到法定权利、实有权利的进阶，主要基于权利主体的自决、几乎不寻求外界干预。仅少数情况下依赖政府履行义务，推动建设实现阅读权的环境。

与“财产权”“平等权”相似，阅读权是公民不受政府等外界干预的自决权。阅读权的实现，依赖权利主体的主观选择和意愿，权利主体有权“免于被干涉或控制”，决定是否阅读、阅读对象以及怎样实现阅读。虽然《世界人权宣言》第二十七条、联合国教科文组织颁布的《图书馆宪章》、中国即将出台的《全民阅读促进条例》（以下简称《条例》），将阅读权从应有权利上升为法律权利，以法律形式表达尊重和鼓励阅读权的公意，但并未授予政府运用公权力干涉个人阅读权利的权限。公民作为阅读权权利主体，有权通过作为或不作为，以及怎样作为，自由支配和处置自身权利，决定是否将法律权利转变为实有权利。因此，阅读权难以依靠国家强制力保证实现。

虽然阅读权是消极权利，但阅读权的实现又要求政府履行积极义务。一方面，国家尊重阅读权等文化权利的自由行使；另一方面，要求国家承担义务，采用适当立法、行政、财政和司法及其他措施充分保障实现人权。鉴于阅读权自在自为、平等正义的基本特征，国家推进全民阅读，需要使用宣传、鼓励等方式，约束行政权力干预和侵犯公民自由。阅读权的实现，以个体自由选择为主，政府保障为辅。阅读权的本质和实现方式，决定全民阅读立法只能是具有“明显含糊”和“缺乏锐利的牙齿”的软法之治，通过非强制力方式推进。

软法不软效力犹在

全民阅读立法多属软法规范，但软法不软。软法中国家激励、社会强制、自我约束的实现方式在权利义务配置和公共资源配置方面，仍能产生预期拘束力和影响力。

首先，全民阅读立法明确政府、公民和社会的权利义务责任配置。法律法规保障公民阅读权利、界定政府促进全民阅读责任、规划社会力量参与全民阅读途径。例如，《条例》第一条到第三条指出，该条例“为促进全民阅读，保障公民基本阅读权利”，应遵循“公益性、基本性、均等性、便利性”原则。同时规定各部门和各级人民政府的相关责任。例如，新闻出版广电部门需要制定全面阅读规划及实施方案、定期举办全国性的全民阅读活动、制定未成年人阅读促进计划和建立阅读推广人信息库等。

其次，全民阅读立法影响公共资源配置。法律是国家意志的凝练表达，法律条款中所蕴含的指示导向，将直接影响政府运用配置其所控制的公共资源。全民阅读相关法律法规出台，将调整人财物等资源向推进全民阅读、完善全民阅读设施、提升阅读公共服务水平倾斜。例如，《条例》规定，“县级以上人民政府应当将全民阅读纳入本级国民经济和社会发展规划，将全民阅读工作所需相关经费按规定纳入本级财政预算，将全民阅读设施建设纳入本级城乡建设规划。”

走“软硬混合”之路

全民阅读立法，对权利义务配置和公共资源配置产生了实际影响。正如博登海默所言：“法律的主要作用并不是惩罚或压制，而是为人类共处和为满足某些基本需要提供规范性安排。”作为软法规范安排，要实现全民阅读立法的预期效力，需要走一条硬法与软法取长补短、各展所长的“软硬混合”之路。

政府责任与问责的硬性制约 政府作为全民阅读的主导者，在立法过程中需明确政府相应的责任内容、实现步骤、完成期限、结果评估和惩戒措施。对促进全民阅读的关键事项，有必要设定相应罚则，督促政府履行阅读基础设施建设、阅读经费保障、制定全民阅读服务规范等责任。例如，《条例》第五章虽涉及相关法律责任，但距明确、具体和可操作的法的标准仍有距离。第三十五条主要规定，对侵占或者改变全民阅读设施用途的行为给予行政处分。但未表明不同行为对应的处分类别，容易出现惩戒困难。除法律责任外，应配合全民阅读立法，制定政府履责的具体评估标准，确立公共阅读服务绩效评估指标，重视回应现代公共治理基本要求，以人民需求为导向，引入公众阅读满意度等作为评估内容，构建全民阅读服务型政府。

公民阅读权利实现的软法引导 公民阅读权本质上是一种自决权，这种权利的实现无法依靠国家单向命令和民众被迫接受，而是通过政府引导、公众选择，自我实现。全民阅读立法后，政府不能将自身局限在单一的规则制定者，而应通过新媒体等多种途径，传达立法意向、宣传立法意图，说服、鼓励公众自发产生行为影响，真正实现全民阅读立法作为软法规范的引导作用。例如，组织各类阅读推广活动、建立公共阅读服务平台共享机制、树立阅读榜样等。以全民阅读立法为契机，营造书香社会氛围，鼓励公众自愿阅读、享受阅读。